(Un comentario sobre el procedimiento administrativo sancionador contemplado en el Régimen Disciplinario de las Fuerzas Armadas a propósito de las modificatorias introducidas a la Ley del Silencio Administrativo con la dación del Decreto Legislativo N° 1029)
Uno de los mayores males de la administración pública en general, es la demora en los trámites administrativos, para cualquier ciudadano no es ajeno que cualquier trámite demora meses en ser resuelto (hay otros casos y -son peores aún- que ni siquiera se resuelven).
Frente a esta situación, con gran acierto se creó un mecanismo para evitar estas demoras buscando asegurar al ciudadano frente a la desprotección o indefensión en que pueda hallarse cuando el órgano administrativo no resuelve expresamente su petición, nos estamos refiriendo al SILENCIO ADMINISTRATIVO.
Entonces, el silencio administrativo es un mecanismo creado por ley que opera por el transcurso del tiempo, mediante el cual, el administrado ante la negativa o demora de la administración para dar respuesta a su solicitud o pretensión, puede dar por aceptada la misma o en su defecto recurrir a otra instancia a fin de que sea atendida la misma.
El silencio administrativo se clasifica en: SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO y SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO.
En el caso del Silencio Administrativo Positivo (SAP), si la autoridad no resuelve en el plazo máximo establecido, la petición se considerará automáticamente aprobada. (En caso no se encuentre regulado el plazo para un caso particular, entonces se considera que el mismo no puede exceder de los 30 días hábiles).
Ahora bien, para el caso del Silencio Administrativo Negativo (SAN), si la autoridad no resuelve en el plazo máximo establecido, el administrado queda habilitado para:
- Dar por desestimada su solicitud para efecto de impugnar ante la instancia correspondiente.
- Esperar el pronunciamiento de la administración, sin que se inicie el cómputo de plazos ni términos para la impugnación.
- Dar por desestimada su solicitud para efecto de impugnar ante la instancia correspondiente.
- Esperar el pronunciamiento de la administración, sin que se inicie el cómputo de plazos ni términos para la impugnación.
No nos olvidemos que, no obstante el vencimiento del plazo, la administración mantiene la obligación de resolver hasta que se le notifique que el asunto ha sido sometido a conocimiento de una autoridad jurisdiccional o el administrado haya hecho uso de los recursos administrativos.
Este tema en realidad no es nuevo, pues ya fue normado en la Ley 27444 “Ley del Procedimiento General” vigente desde el 2001 y posteriormente en la Ley 29060 o también conocida como “Ley del Silencio Administrativo” que fue impulsada por el propio presidente de la República Dr. Alan García Pérez y que está vigente desde inicios del 2008, recientemente modificada por el Decreto Legislativo N° 1029 que además modificó la Ley del Procedimiento Administrativo General.
El silencio administrativo en la Ley 29131 (Régimen Disciplinario de las Fuerzas Armadas)
Para el caso de las impugnaciones (reclamos) que formula el personal militar contra las sanciones administrativas por infracción a la disciplina (que es el tema, del que de manera particular nos queremos ocupar) el Silencio Administrativo está regulado en el artículo 76[1] de la Ley 29131, para aquellos reclamos a partir del 10 NOV 2007 y por la Ley 27444, para aquellos reclamos por sanciones administrativas por hechos anteriores a la vigencia de dicha norma legal, en cualesquiera de ambas normas se establecen que ante un reclamo contra una sanción administrativa que no es resuelto oportunamente opera el SAN
Para el caso de las impugnaciones (reclamos) que formula el personal militar contra las sanciones administrativas por infracción a la disciplina (que es el tema, del que de manera particular nos queremos ocupar) el Silencio Administrativo está regulado en el artículo 76[1] de la Ley 29131, para aquellos reclamos a partir del 10 NOV 2007 y por la Ley 27444, para aquellos reclamos por sanciones administrativas por hechos anteriores a la vigencia de dicha norma legal, en cualesquiera de ambas normas se establecen que ante un reclamo contra una sanción administrativa que no es resuelto oportunamente opera el SAN
¿Qué significa esto? Sin entrar en precisiones jurídicas para no aburrir a nuestros lectores, significa que, cuando un militar es sancionado y éste impugna la sanción impuesta (recurso de reconsideración o apelación) y dentro del plazo legal (el plazo varía en función de la fecha en que se impuso la sanción, después del 10 NOV 2007 = 45 días y antes de esa fecha = 30 días hábiles) su recurso no es atendido o no recibe respuesta, entonces el recurrente considerará que su recurso ha sido denegado operando el SAN, quedando el militar sancionado facultado para dar por agotada la vía administrativa o en su defecto recurrir al superior jerárquico interponiendo recurso de Apelación por SAN.
Es necesario aclarar que la ley no exige interponer recurso de reconsideración y luego apelación, para la ley cualesquiera de los dos agota la vía administrativa; sin embargo, sin el recurrente interpuso recurso de reconsideración y éste no fue atendido oportunamente entonces puede –si así lo considera conveniente- interponer recurso de Apelación por SAN.
Hasta acá, se podría considerar que no hay mayores inconvenientes, sin embargo, ¿Qué pasaría si el superior jerárquico tampoco resuelve el Recurso de Apelación? En este caso ¿El militar sancionado podrá recurrir a otra instancia administrativa? ¿Cuál será la solución en este caso? Son estas interrogantes las que trataremos de responder a continuación.
EL DOBLE SILENCIO ADMINISTRATIVO EN LA LEY 27444
La Ley 27444 hasta antes de la vigencia[2] de la Ley del Silencio Administrativo Ley 29060, en su artículo 33.2 establecía que: “Los procedimientos de evaluación previa están sujetos a silencio positivo, cuando se traten de (…) 2. Recursos destinados a cuestionar la desestimación de una solicitud cuando el particular haya optado por la aplicación del silencio administrativo negativo”, esta disposición fue recogida por la propia Ley 29060 en su artículo 1 y posteriormente por el Decreto Legislativo N° 1029[3] que incluyó el artículo 188.6 en la Ley 27444.
Conforme a los artículos mencionados si un administrado optó por interponer ante el superior jerárquico de quien sancionó, un recurso de apelación por SAN, en razón de que en primera instancia no fue resuelto oportunamente su recuso de reconsideración, en esta segunda instancia si transcurrido el plazo previsto en la Ley, tampoco es resuelto su recurso entonces habrá operado el SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO[4], dicho de otro modo, en esta segunda instancia si no recibe respuesta oportuna de la administración su reclamo se dará por fundado en los términos que solicitó el administrado. Expliquemos esto con un ejemplo:
Juan administrado es notificado con una sanción, contra la cual interpuso recurso de Reconsideración solicitando su nulidad, posteriormente esperó el plazo previsto en la ley para que se resuelva el mismo (asumamos en este ejemplo que el plazo máximo es de 45 días hábiles).
Luego de trascurrido los 45 días hábiles tampoco recibió respuesta alguna de la Administración entonces interpuso recurso de reconsideración por SAN, ante la instancia superior de quien emitió la sanción.
Luego de trascurrido los 45 días hábiles tampoco recibió respuesta alguna de la Administración entonces interpuso recurso de reconsideración por SAN, ante la instancia superior de quien emitió la sanción.
En segunda instancia nuevamente transcurrieron los 45 días hábiles que señala la ley sin que Juan Pérez fuera notificado con lo resuelto por la administración. En este caso, conforme establece la ley ha operado el silencio administrativo Positivo, entendiéndose que la sanción quedará anulada, pues éste fue el término en que solicitó Juan.
Ahora bien, la Ley 29060 señala que este derecho se podrá hacer efectivo mediante una Declaración Jurada o en su defecto cursando una Carta Notarial a la administración, constituyendo el cargo de recepción de la misma, prueba suficiente de la aprobación ficta del recurso en los términos solicitados.[5]
En este caso, consideramos acertado lo dispuesto por la ley, es decir, que se protege adecuadamente al administrado frente a un actuar negligente de la Administración que pese a que tiene un plazo suficiente para pronunciarse no lo hace y peor aún, si el administrado recurre a una segunda instancia y en ésta tampoco obtiene un pronunciamiento oportuno; no siendo por ende correcto que el administrado tenga que recurrir a la vía jurisdiccional para lograr que se atienda su impugnación, pues de ser así se causaría indefensión en el administrado quien se vería perjudicado no sólo con una sanción que pese a ser reclamada conforme a los mecanismos establecidos en la ley no es atendida, sino que, peor aún con un actuar negligente o indiferente de la administración, hecho que evidentemente viola el debido Proceso.
EL DOBLE SILENCIO ADMINISTRATIVO EN LA LEY 29131 (LEY DEL RÉGIMEN DISCIPLINARIO DE LAS FFAA)
La Ley 29131 respecto del SAN, en su artículo 76 señala que:
“En cualquiera de las circunstancias previstas, si transcurrido el plazo
establecido en el artículo 75º no se emite la resolución respectiva, el personal
sancionado considerará denegado su recurso por silencio administrativo negativo,
quedando habilitado para interponer recurso de apelación o para dar por agotada
la vía administrativa, según corresponda.”
Conforme se tiene de este artículo, si un militar que es sancionado interpone un recurso de reconsideración o apelación y transcurridos 45 días hábiles sin que el que sancionó haya resuelto dicho recurso, entonces el recurrente está facultado para interponer recurso de Apelación o en su defecto dar por agotada la vía administrativa, no olvidemos que el recurso de Reconsideración es facultativo, quiere decir que el militar sancionado puede o no utilizar este recurso para impugnar una sanción.
Como vemos, la Ley 29131 (que constituye ley especial para el caso de las sanciones administrativas que se impone al personal militar) no se pronuncia respecto del doble silencio administrativo negativo, debiendo entenderse en este caso que se trata de un vacío o deficiencia de la misma, pudiendo entonces recurrir a la ley general, es decir, a la Ley 27444 y conforme a ella, ante el actuar negligente de la administración que no resuelve los recursos de reconsideración y de apelación dentro de los plazos previstos en la ley entonces opera el SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO, hacerlo de otra manera sería, -como ya lo hemos mencionado- premiar a una administración deficiente y negligente en desmedro del administrado, pues no se trata de que declaren fundados los recursos presentados por el militar sancionado, sino que simplemente de que éstos sean contestados dentro del plazo que señala la ley.
CONCLUSIONES
1. Ante un recurso de reconsideración o apelación que interponga un militar sancionado por infringir el régimen disciplinario de las Fuerzas Armadas opera el Silencio Administrativo Negativo.
2. Que el militar sancionado si interpuso un recurso de reconsideración y no recibe respuesta dentro del plazo previsto en la Ley (45 días hábiles), podrá considerar denegado su recurso y conforme a ello queda facultado para interponer recurso de Apelación por silencio administrativo negativo.
3. Si el militar sancionado que interpuso un recurso de apelación por silencio administrativo negativo no recibe respuesta de haber sido resuelto su recurso dentro del plazo de ley, estaríamos ante un nuevo silencio administrativo, o si se quiere se trataría de un doble silencio administrativo.
4. Que el doble silencio administrativo, no está regulado en la Ley 29131, pudiendo considerarse como vacío o deficiencia de la ley.
5. Que el doble silencio administrativo regulado en la Ley 27444 es perfectamente aplicable a las impugnaciones que se interpongan contra las sanciones administrativas por infracciones al régimen disciplinario militar.
6. Que conforme a lo señalado anteriormente, si un militar que fue sancionado por infringir el régimen disciplinario militar y éste interpone recurso de Reconsideración y al no obtener pronunciamiento de la administración está facultado para interponer recurso de apelación por silencio administrativo negativo y en segunda instancia si tampoco logra un pronunciamiento oportuno de la administración, entonces opera a su favor el silencio administrativo Positivo.
7. Que no hacer valer el SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO, ante la falta de pronunciamiento de la administración en dos oportunidades, constituye una afectación al DEBIDO PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.
(Esta publicación constituye propiedad intelectual; se autorizan su reproducción a condición de que se cite la fuente).
(Esta publicación constituye propiedad intelectual; se autorizan su reproducción a condición de que se cite la fuente).
[1] Cfr. el artículo 76 de la Ley 29131 que establece “En cualquiera de las circunstancias previstas [recurso de reconsideración o apelación], si transcurrido el plazo establecido en el artículo 75º [es decir, 45 días] no se emite la resolución respectiva, el personal sancionado considerará denegado su recurso por silencio administrativo negativo, quedando habilitado para interponer recurso de apelación o para dar por agotada la vía administrativa, según corresponda.”
[2] La Ley 29060 que derogó el artículo 33.2 de la Ley 27444, fue publicada en el diario oficial El Peruano el 07/07/2007; pero entró en vigencia conforme a la décima disposición transitoria complementaria y final a partir del 02/01/2008.
[3] El Decreto Legislativo N° 1029 fue publicado en El Peruano el 24/06/2008.
[4] Cfr. el artículo 188.6 de la Ley 27444, incluido por el Decreto Legislativo N° 1029 que establece “Cuando el administrado haya optado por la aplicación del silencio administrativo negativo, será de aplicación el silencio administrativo positivo en las siguientes instancias resolutivas.
[5] Crf. el artículo 3 de la Ley 29060 “Ley del Silencio Administrativo”
[2] La Ley 29060 que derogó el artículo 33.2 de la Ley 27444, fue publicada en el diario oficial El Peruano el 07/07/2007; pero entró en vigencia conforme a la décima disposición transitoria complementaria y final a partir del 02/01/2008.
[3] El Decreto Legislativo N° 1029 fue publicado en El Peruano el 24/06/2008.
[4] Cfr. el artículo 188.6 de la Ley 27444, incluido por el Decreto Legislativo N° 1029 que establece “Cuando el administrado haya optado por la aplicación del silencio administrativo negativo, será de aplicación el silencio administrativo positivo en las siguientes instancias resolutivas.
[5] Crf. el artículo 3 de la Ley 29060 “Ley del Silencio Administrativo”
