“AL QUE ME MIRA MAL, LE DOY DE BAJA…”

El título del presente artículo, es una frase que alguna vez escuché en un instituto militar y es que la misma se usaba frecuentemente para imponer autoridad a los subordinados, no sé si realmente se lograba con esta frase; sin embargo si evidenciaba la arbitrariedad en la que podía incurrir un superior jerárquico cuando en nombre de la disciplina militar reprimía una conducta que consideraba contraria a normas, amparándose en antiguos reglamentos militares que supuestamente le facultaban imponer una sanción administrativa por infracciones al régimen disciplinario militar, sin ningún control alguno, así podía calificar cualquier conducta como infractora de la disciplina y lo que es peor aún, podía imponer una sanción administrativa conforme a su leal saber y entender; situación que no sólo era arbitraria, sino que peor aún ilegal.

Sin embargo, esta situación cambió radicalmente cuando hace más de un año exactamente el 09 de noviembre de 2007, se publicó en el diario Oficial El Peruano la Ley 29131 “Ley del Régimen Disciplinario de las Fuerzas Armadas”; y posteriormente el 31 de marzo de 2008 su Reglamento el Decreto Supremo N° 004-2008-SG-DE, normas que si bien contienen algunas disposiciones criticables (que ya las iremos comentando); sin embargo, constituyen un gran avance en el respeto a los derechos fundamentales, pues éstas se adecúan a los nuevos parámetros constitucionales[1], garantizando de esta manera que, la imposición de una sanción administrativa mediante la cual se restringe la libertad individual de un militar, se realice observando una serie de garantías que están previstas en la Constitución y que son recogidas en el artículo IV del Título Preliminar de la propia Ley 29131, buscando un óptimo mantenimiento de la disciplina en los Institutos Armados.

Sin embargo, pese a lo mucho que se ha avanzado, aún se vienen presentando algunas irregularidades en la aplicación de sanciones por infracciones al régimen disciplinario militar. Irregularidades que en muchos de los casos, se deben al desconocimiento de la Ley (pese al tiempo de vigencia) y en otros –lamentablemente- se derivan de la propia Ley, por una inadecuada redacción de algunos de sus artículos, que a su vez generan interpretaciones erróneas o contradictorias por decir lo menos, como sucede con la PRIMERA DISPOSICION TRANSITORIA de la Ley 29131, la cual a la fecha aún genera varios conflictos en su aplicación, como analizaremos a continuación.

Según la aludida Disposición Transitoria,

“Los procedimientos sancionadores, iniciados con anterioridad a la vigencia de la (…) Ley [29131], continuarán rigiéndose por la normativa anterior hasta su conclusión. Sin embargo, serán de aplicación inmediata todas aquellas disposiciones relacionadas con el debido proceso.” (resaltado agregado).

Esta disposición aparentemente intrascendente, en la práctica tiene muchas implicancias, pues es a partir de ésta, que se evaluará no sólo cuál será la norma aplicable a las investigaciones realizadas por los órganos de control -Inspectoría en el caso del Ejército del Perú- iniciadas con anterioridad a la vigencia de la Ley 29131 y cuyo trámite aún no ha concluido, sino que fundamentalmente –su trámite- se tendrá que adecuar a los nuevos parámetros legales; de otro lado, permite evaluar cuál será la norma aplicable a aquellos reclamos por sanciones administrativas impuestas al personal militar con anterioridad a la vigencia de la Ley 29131 y que aún se encuentran en trámite ya sea por haber sido impugnadas (reclamadas) o porque aún no ha transcurrido el plazo para declararlos firmes.

En principio, es necesario precisar que una Ley es aplicable a aquellos hechos cometidos durante su vigencia y que la misma no tiene fuerza ni efecto retroactivo; sin embargo, en la práctica, esto no es tan sencillo pues se presentan casos en los cuales una ley derogada puede prorrogar sus efectos para regular aquellas situaciones que se suscitaron durante su vigencia, o en otros casos -como sucede en materia penal- una ley, puede ser aplicable a hechos anteriores a su vigencia, cuando favorece a un procesado. Lo señalado anteriormente en derecho se conoce como conflicto en la aplicación temporal de normas legales y que en el artículo bajo comentario se presentan varios supuestos conforme analizaremos más adelante.

DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO

Del texto de la Primera Disposición Transitoria de la Ley 29131, que analizamos, se tiene que a los procedimientos administrativos iniciados antes de la ley 29131, se deberá aplicar las normas relacionadas con el debido proceso, siendo por ende necesario entonces precisar ¿Qué se entiende por debido proceso?

Muchas definiciones se han desarrollado del debido proceso tanto en la doctrina peruana como extranjera, así para el Dr. Ticona Postigo el debido proceso (también lo denomina debido proceso legal o proceso justo), es un derecho humano o fundamental que tiene toda persona y que le faculta a exigir al Estado un juzgamiento imparcial y justo, ante un juez competente e independiente, pues, el Estado –acota- no sólo esta obligado a prever la prestación jurisdiccional, sino a proveerla bajo determinadas garantías mínimas que aseguren un juzgamiento imparcial y justo. [2]

Este derecho es reconocido por nuestra Constitución en el artículo 139°, inciso 3 como un principio y derecho de la función jurisdiccional, sin embargo, del desarrollo del sistema normativo nacional, podemos observar que este derecho fundamental no sólo tiene una dimensión “jurisdiccional” sino que además se extiende también a sede “administrativa”, así se desprende de la Ley 27444, que en su numeral 2 del artículo 230º precisa que las entidades aplican las sanciones sujetándose al procedimiento establecido respetándose las garantías del debido proceso, concordante además con el numeral 1.2 del Artículo IV de la misma ley, en cuanto establece que los administrados gozan de todos los derechos y garantías inherentes al debido procedimiento administrativo que comprende el derecho a exponer sus argumentos.

Como se aprecia el debido proceso administrativo supone, en toda circunstancia, el respeto –por parte de la administración pública o privada– de todos los principios y derechos a los cuales se refiere el artículo 139° de la Constitución y que son normalmente invocables en el ámbito de la jurisdicción común o especializada.

El propio tribunal Constitucional ha precisado que el debido proceso –y los derechos que lo conforman, por ejemplo el derecho de defensa y la debida motivación de las resoluciones administrativas– es una garantía que, si bien tiene su ámbito natural en sede judicial, también es aplicable en el ámbito de los procedimientos administrativos sancionatorios.[3]

Conforme a lo ya glosado, se debe entender –entonces- que a los procedimientos administrativos sancionadores iniciados con anterioridad a la vigencia de la Ley 29131, se deben aplicar aquellas garantías previstas no sólo en el artículo IV de su Título Preliminar, sino también las previstas en las demás normas legales como la Ley 27444 y principalmente las contenidas en la Constitución.

Dicho esto, analizaremos los supuestos en los cuales se presenta la aplicación de la aludida Disposición Transitoria

1. QUE EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DISCIPLINARIO, SE HAYA INICIADO CON UNA INVESTIGACION POR HECHOS OCURRIDOS CON ANTERIORIDAD AL 10 NOV 2007 Y CUYO TRÁMITE AÚN NO HA CONCLUIDO.

Este supuesto de manera particular merece un análisis especial, pues constantemente se vienen presentando casos de reclamos; mencionaremos un ejemplo de un caso investigado por Inspectoría.[4]

Como mencionáramos se trata del caso de un militar que fue investigado por Inspectoría, desde el mes de enero 2007, por presuntas infracciones al régimen disciplinario por hechos ocurridos en el mes de diciembre de 2006, habiendo finalizado las investigaciones recién en el mes de julio de 2008, concluyendo Inspectoría en que existía responsabilidad en el investigado en la comisión de infracciones al régimen disciplinario contenido en el Reglamento 34-5 y por ende recomendó una sanción con ocho días de Arresto Simple.

Como se aprecia del ejemplo, se trata de una sanción administrativa que se sustentó en un procedimiento administrativo que se inició antes de la vigencia de la Ley 29131, es decir, cuando aún, no existía una Ley especial que estableciera de manera precisa de qué manera se sancionaba las infracciones al régimen disciplinario o cuál era el marco legal bajo el cuál se realizaba el procedimiento para imponer este tipo de sanciones administrativas en las Fuerzas Armadas; Siendo necesario precisar, que este procedimiento administrativo recién concluyó el año 2008 cuando ya estaba vigente la Ley 29131, se debió por tanto adecuar todo el procedimiento administrativo a la nueva legislación, respetando el debido proceso administrativo y los demás principios rectores contenidos en la vigente Ley.

VIGENCIA DE LOS PRINCIPIOS REGULADORES DE LA POTESTAD SANCIONADORA ADMINISTRATIVA

Es menester precisar que

los principios que ahora se recogen en la Ley 29131, no son nuevos sino que ya estaban vigentes en nuestro ordenamiento jurídico desde 1993 -fecha de vigencia de la Constitución- y que fueron recogidos de manera más precisa en la Ley 27444 “Ley del Procedimiento Administrativo General”, que está vigente desde el 2001. [5]

Conforme a lo expuesto, en el caso bajo comentario, Inspectoría, debió adecuar el procedimiento administrativo a dos normas legales. Así la Ley 27444, por ser la única normal legal válida que regulaba el procedimiento sancionador en el ámbito administrativo (Poder Ejecutivo) antes del 10 Nov 2007 y la propia Ley 29131, norma que si bien es de fecha posterior a los hechos investigados; sin embargo, si es de aplicación por el principio de retroactividad benigna en cuanto beneficia al administrado; en ese orden de ideas, en nuestro ejemplo la “Orden de Castigo” sólo será válida siempre y cuando se hayan observado los principios mínimos relacionados con el debido proceso que están contenidos en las aludidas leyes; y que en caso de no haber procedido de esta manera si se presentó un reclamo por parte del militar sancionado, simplemente deberá declararse fundado y como lógica consecuencia anular la sanción impuesta.[6]

2. QUE SE HAYA IMPUESTO UNA SANCION ADMINISTRATIVA, ANTES DEL 10 NOV 2007 Y QUE LA MISMA HAYA SIDO IMPUGNADA O RECLAMADA.

Se trata de un supuesto en el cual se impuso una sanción administrativa a un militar basándose en los reglamentos que estuvieron vigentes hasta el 09 de noviembre de 2007, por ejemplo el RE 34-5 “REGLAMENTO DE SERVICIO INTERIOR” (en el caso del Ejército del Perú), que facultaba a un superior jerárquico imponer una sanción administrativa directamente a un subordinado (similar a la sanción administrativa que se impone por infracciones Leves a la disciplina, prevista en la actual Ley 29131).

En este supuesto, si el militar sancionado, presentó un reclamo dentro del plazo señalado en la Ley, el superior jerárquico que sancionó deberá declarar fundado el reclamo y por ende anular la sanción administrativa impuesta, pues como hemos precisado anteriormente la Ley 29131, prevé que al procedimiento administrativo [léase reclamo] deberá aplicarse las disposiciones relacionadas con el debido proceso, que como ya mencionáramos es un derecho que tiene toda persona a que se respeten ciertas garantías mínimas en un proceso o procedimiento cualquiera, a fin de asegurar un resultado justo y con arreglo a Ley. Y si tenemos en cuenta que estas garantías mínimas, están establecidas como principios en el artículo IV del título Preliminar de la Ley 29131 y además en la Ley 27444, podremos ver que la sanción administrativa realizada con la norma anterior (reglamento) deviene en nula pues por ejemplo no cumple con el principio de Legalidad o de tipicidad, pudiendo aplicarse también otros principios, en atención a cada caso particular.

CONCLUSIONES

1. La redacción de la Primera DISPOSICION TRANSITORIA de la Ley 29131, es deficiente, lo que genera una serie de inconvenientes administrativos en su aplicación, teniendo en cuenta que a quienes va dirigido tanto la Ley como el Reglamento del Régimen Disciplinario Militar no necesariamente son conocedores de la legislación.

2. Que si bien no todos los procedimientos de investigación que realizaron los órganos de control -como Inspectoría para el caso del Ejército del Perú- iniciados con anterioridad a la Ley 29131y cuyo trámite aún no ha concluido, pueden declararse nulos; sin embargo, los que están directamente relacionados con infracciones al régimen disciplinario militar y que se sustentan en los reglamentos, si procede declararlos nulos.

3. Que los principios de la potestad sancionadora administrativa que ahora están recogidos en la Ley 29131, no son nuevos, sino que éstos ya se encontraban regulados incluso en nuestra Constitución vigente (1993) y que fueron recogidos en la Ley 27444 “Ley del procedimiento administrativo General”.

[1] La dación de la Ley 29131, constituye per se una adecuación a los parámetros Constitucionales, pues la Constitución, establece que sólo por Ley se puede restringir la libertad personal (Art. 2.24.b), esto es lo que se conoce como principio de Legalidad, y es sobre esta base que se puede restringir la libertad -mediante una sanción- de un militar que resulte responsable de la comisión de una infracción al Régimen Disciplinario Militar.

[2] Ticona Postigo, Víctor. Análisis y Comentario al Código Procesal Civil. 3ra. Edición. T.I. Lima-Perú, p. 8

[3] Véase al respecto el fundamento N° 03 de la sentencia del Tribunal Constitucional en el expediente 05514-2005-AA/TC.

[4] Antes de la vigencia de la Ley 29131, el único órgano (en el caso del Ejército del Perú) encargado de investigar era Inspectoría; sin embargo, con la nueva ley esto cambió al crearse la Comisión Interna de Investigación la que al igual que Inspectoría está encargada de investigar y recomendar la sanción administrativa a imponer en determinadas infracciones contra el régimen disciplinario. Siendo necesario acotar que la ley no ha precisado en qué casos intervienen uno u otro órgano.

[5] Cfr. La Ley 27444 “Ley del Procedimiento Administrativo General, establece en su artículo 230°, que los procesos sancionadores deben sujetarse a los principios especiales siguientes: 1. Legalidad; 2. Debido procedimiento; 3. Razonabilidad; 4. Tipicidad; 5. Irretroactividad; 6. Concurso de Infracciones; 7. Continuación de Infracciones; 8. Causalidad; 9. Presunción de licitud y 10. Non bis in idem.

[6] En el ejemplo como fundamentos para declarar nulo el procedimiento sancionador, se podría precisar por ejemplo, la violación de los principios siguientes:
- DE LEGALIDAD.- Conforme a la Constitución “Nadie puede ser sancionado por acto u omisión que al tiempo de cometerse no esté previamente señalado en la ley y tampoco se le puede imponer sanción alguna si es que esta no está previamente establecida en la ley”; en ese orden de ideas, para que una sanción administrativa sea válida debe tener como sustento que la infracción debe estar previamente descrita en una norma legal con rango de Ley, no siendo por ende válido que se imponga una sanción basándose en un reglamento como es el caso del reglamento RE 34-5.
- DE TIPICIDAD.- Este principio, se funda en que una conducta para ser considerada como infracción debe estar necesariamente descrita de manera puntual en una norma legal, esto se conoce como tipo, por ejemplo actualmente las infracciones al régimen disciplinario se encuentran establecidas en los anexos de la Ley 29131, por tanto, para imponer una sanción administrativa el superior jerárquico deberá cotejar la conducta realizada por un militar con el tipo previsto en la Ley, a esto se denomina tipicidad.